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欧盟实施《欧洲绿色政纲》对中国的影响与应对

【提要】《欧洲绿色政纲》(以下简称《绿政》)是欧盟新任主席推出的创新增长战略,提出了欧盟到2050年成为全球第一个净零碳区域的宏大目标,明确了推进绿色投资和融资、绿色财政等一系列政策,确定了绿色外交和贸易政策的方向。新冠肺炎疫情在全球爆发后,《绿政》中的内容将成为欧盟恢复经济的重要抓手。《绿政》的推出和实施,不但会影响欧洲的发展,而且会对中国参与国际贸易、全球气候谈判、全球绿色金融等产生直接或间接的影响。因此,我们应高度重视中欧气候外交对改善中国国际环境的重要作用,积极应对碳边境调节税、可持续化学品审查等非关税贸易壁垒对欧洲出口的冲击,加强中欧绿色技术和数字经济领域合作,携手欧盟推动建立全球可持续金融体系。

2019年12月,欧盟委员会新一任主席乌尔苏拉·冯·德莱恩发布了新一届领导层的六大施政纲领之一《欧洲绿色政纲》  (EuropeanGreen Deal,以下简称《绿政》)。《绿政》提出的“2050年实现气候中性”(Climate Neutrality,即温室气体净零排放)目标,得到了26个欧盟成员国和欧洲议会的大力支持。随后,欧盟迅速推出了绿色增长投资计划、公平转型基金、《气候法(草案)》等具体措施。《绿政》涉及国际贸易、气候变化等多项全球议题,引起了国际社会的广泛关注。新冠肺炎疫情在全球爆发后,欧盟委员会于2020年4月初表示仍将继续实施《绿政》并将其中的数字基础设施、清洁能源、循环经济等绿色投资作为恢复经济的重要抓手。《绿政》的推出和实施,必将对中国带来多方面影响,需引起我们的高度重视。

一、《欧洲绿色政纲》反映了欧盟推动绿色增长的战略、政策和意图

欧盟推出《绿政》是基于经济需要、国际政治和民意基础三方面原因。首先,欧洲经济自2008年全球金融危机以来一直增长乏力,实施《绿政》有助于促进绿色创新,推动经济绿色增长。其次,欧盟较早实现经济增长与温室气体排放的脱钩,形成了先发优势,实施《绿政》有助于其继续成为全球应对气候变化的引领者,通过绿色转型重塑全球治理格局。第三,约90%的欧盟公民支持欧盟采取果断气候行动,《绿政》拥有广泛的民意基础。《绿政》内容很丰富,主要包括以下三个方面。

(一)提出明确目标和具体任务

《绿政》是欧盟中长期可持续增长的综合性经济战略,提出了如下明确目标和任务(如图所示)。

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1.提高欧盟2030年和2050年应对气候变化目标。欧盟确立了2050年实现气候中性目标,并拟将“2050年净零碳目标”写入第一部欧洲《气候法》。为此,欧盟还将提高了阶段性目标:2030年,欧盟温室气体排放量将在1990年的基础上减少50%-55%,比原计划目标提高了10个百分点。

2.明确能源、工业、交通、建筑、生物多样性等七项重点任务。一是构建清洁、经济、安全的能源供应体系,包括发展可再生能源、淘汰煤电、建设智慧能源设施等。二是推动工业企业清洁化、循环化改造,包括加快能源密集型行业脱碳、大力支持氢能等突破性技术研发商用、推动电池行业战略价值链投资、发展可持续数字产业等。三是形成资源能源高效利用的建筑改造方式,包括提高建筑改造率、探索建筑碳排放交易体系、开展建筑能源绩效合同管理等。四是加快建立可持续的智慧出行体系,包括发展多式联运、建设智能交通系统、提高船舶和飞机等的空气污染物排放和二氧化碳排放标准、探索海事部门碳交易体系等。五是建立公平、健康、环境友好的食物供应体系,包括进行农业生态绩效考核、减少农药化肥使用、加强食品全供应链管控等。六是保护并修复生态系统和生物多样性,包括出台加强生物多样性立法、出台欧盟森林战略、发展可持续“蓝色经济”等。七是实施无毒环境的零污染发展战略,包括实施空气、水和土壤零污染行动,开展可持续化学品管理等。

(二)制定系列绿色政策

1.实施绿色投融资政策。一是加大公共资金绿色投资力度,提高欧盟投资预算、“投资欧洲”基金和欧洲投资银行融资中气候项目比重至25%、30%和50%。二是畅通私营部门绿色融资渠道,对环境可持续发展活动进行分类和披露,健全绿色债券等可持续性投资产品标准,将气候与环境风险纳入欧盟审慎监管框架,以此引导私人资金流向应对气候变化领域。三是倡导公平转型。针对受绿色转型影响较大的群体,欧盟通过建立公正转型基金等公正转型机制,加大对高碳排放地区和行业的帮扶,为受转型影响最大的人群提供再就业培训,不让任何人掉队。

2.实施绿色财税政策。一是运用绿色预算工具,提升绿色项目在公共投资中的优先序。二是加快能源税等税收改革,取消空运、海运部门税收豁免,取消化石燃料补贴,增加环境保护和应对气候变化增值税等的优惠力度。三是评估欧盟环境和能源援助指南,逐步淘汰化石能源援助,消除清洁产品的市场准入障碍。

3.实施绿色技术、人才等政策。一是加大“欧洲地平线”科研资助项目对气候变化、可持续能源等领域的支持力度,重点支持氢能、燃料电池等突破性技术的研发商用。二是从娃娃抓起,提高学生获取气候变化和可持续发展知识的能力。三是加快超级计算机等数字基础设施建设,研发全球数字模型,增强欧盟预测和应对环境灾害的能力。

(三)致力成为全球气候政治领导者

1.实施强有力的绿色外交。欧盟期望通过绿色外交树立榜样形象,成为全球应对气候变化的有力倡导者。一是抓住2021年格拉斯哥气候变化大会这一重要机遇,确保《巴黎协定》继续作为应对气候变化的多边框架。二是加强与G20国家、邻国和非洲国家的双边联系,使其采取更多行动应对气候变化。

2.提高应对气候变化在贸易政策中的地位。欧盟期望通过贸易政策使绿色联盟融入其他伙伴关系。首先,将“批准并有效落实《巴黎协定》”作为今后所有全面贸易协定的约束性承诺。其次,制定特定行业的碳边界调整机制,对来自气候政策宽松(如没有碳交易市场或没有碳税)国家的进口产品征收碳边境调节税。第三,提高食品、化学品、材料等进口产品准入标准,增加环境足迹等信息披露要求,加强对化学品内分泌干扰性的评估与审查,推动供应链审查以确保进口产品生产链和价值链不涉及滥伐森林和森林退化。

3.推动全球完善应对气候变化的政策工具。一是积极推动建立全球碳市场。二是推广欧盟绿色标准,在全球价值链中设定符合欧盟环境和气候目标的全球标准。三是健全全球可持续融资平台,构建全球统一的气候变化分类、披露、标准和标识体系。

欧盟《绿政》所展示的应对气候变化的雄心和重大政策动向,引起了国际社会的高度关注。如美国驻世贸组织代表在2020年2月18日世贸组织召开的对欧盟进行的第十四次贸易政策审议会上指出,《绿政》提出要征收碳排放的边境调节税,这可能对国际贸易造成负面影响,破坏全球供应链体系。

二、《欧洲绿色政纲》将对中国带来多方面的机遇与挑战

受全球新冠肺炎疫情影响,《绿政》相关的近期工作安排被打乱,但欧盟最近表示,仍将继续积极推进可持续金融等全球气候议程,并将《绿政》中数字基础设施、清洁能源、循环经济、智能交通系统等战略性投资作为疫情后恢复经济的重要内容。因此,必须高度关注《绿政》实施给中国带来的各种机遇和挑战。

(一)将为中国加强中欧数字经济和绿色技术合作带来新机遇

《绿政》提出,欧盟将通过发展数字经济和绿色技术推动绿色创新。中国在数字产业发展中较为领先,可与欧洲企业分享数字转型方面的经验。欧盟在数字经济市场监管方面有更丰富的经验,可为中国借鉴。《政纲》提出的绿色增长、循环经济等领域完全可以成为中欧合作的新领域。欧盟将加大对清洁氢能、碳封存、零碳炼钢等关键商用技术研发的支持,这将为中国与欧盟在绿色技术领域开展研发合作带来机遇。

(二)将为中国参与欧洲清洁能源、可再生能源开发带来新机遇

《绿政》将能源供应体系作为欧盟应对气候变化的重要内容,并提出取消化石能源补贴、消除可再生能源领域的非关税壁垒等具体措施。可以预见,欧洲的煤炭等传统能源行业发展将面临更大压力,清洁能源将面临新的发展机遇。中国的可再生能源有了长足的发展,风电、光伏发电等装机容量均稳居世界第一,并且拥有太阳能光伏板等多项关键商用技术。因此,中国完全可以抓住机遇,参与欧洲清洁能源的开发。

(三)将为中国加大对欧盟的绿色投资带来新机遇

为实现《绿政》确定的绿色增长目标,欧盟每年需增加2600 亿欧元的额外投资,吸引外资无疑是弥补其资金缺口的重要出路。虽然中国对欧投资将在《欧盟外商投资审查框架》正式实施后受到更大影响,但绿色增长领域的投资审查相对较宽。这将为中国加大对欧盟的绿色投资带来新的机遇。

(四)将为中国开展中欧绿色金融合作带来新机遇

一方面,随着《绿政》的实施,欧盟将需要大量资金支持,绿色金融市场和金融工具将会有大发展。中欧可在这些领域开展广泛而深入的合作。另一方面,欧盟将推广欧盟标准,构建全球可持续金融体系。当前,欧盟已发布了《欧盟可持续金融分类方案(2019年)》等文件,可以预期全球可持续金融市场将不断扩大,可持续金融的多边及双边国际合作将进一步深化,这将为中国与欧盟合作推进可持续金融体系建设带来新机遇。

(五)将给中国参与国际气候谈判带来更大压力

《绿政》大幅提高了欧盟2030年和2050年应对气候变化目标,并正在推动将2050年净零排放目标纳入第一部《气候法》。因此,欧盟可能会在今后的国际气候谈判中对中国提出更高要求,也会在G20等双边或多边交流中对中国的碳排放、化石燃料补贴等施加更大压力。

(六)将给中国对欧贸易带来较大冲击

一方面,将会增加中国产品进入欧盟市场的关税壁垒。《绿政》提出,对来自控制碳排放不力国家和地区的进口产品征收一定比例的碳边境调节税。由于中国的非碳税减排措施存在不被欧盟认可的风险,中国出口到欧盟的钢铁等高碳产品极有可能被征收碳边境调节税,这将对中国出口带来较大冲击。另一方面,将可能增加中国产品进入欧盟市场的非关税壁垒。《绿政》提出,欧盟将提高进口食品的环境标准并要求向消费者公布环境足迹等信息,欧盟将依据REACH法规加强对进口化学品内分泌干扰性的审查,欧盟将要求进口产品的供应链不可涉及森林砍伐和森林退化。这些非关税壁垒的提高,将对中国农产品、食品、机电产品、纺织品及原料、家具玩具制品等的对欧出口带来明显冲击。

三、中国积极应对《欧洲绿色政纲》影响的对策建议

(一)高度重视对欧气候外交对改善中国国际环境的重要作用

一方面,将加强中欧气候领域合作作为中国发展中欧关系的重要抓手。全球气候问题日益突出,应对气候变化已成为全球治理与国际合作最重要的议题之一。欧盟意在成为应对气候变化领域的领导者,《绿政》就是其最新抓手。中国可积极推进中欧气候变化领域合作,加快建立中欧绿色伙伴关系,共同推进全球气候治理。另一方面,正视《绿政》影响,完善中国气候谈判策略。深入研究《绿政》提出的减排新目标、国际碳排放交易、全球气候金融体系、气候变化标准标识体系等对气候谈判的影响,评估中国2030年气候目标的可达性及提高阶段目标的可能性,采取前瞻、务实的气候谈判策略,发挥中国优势,在可再生能源等领域积极作为,提升中国的国际形象。

(二)积极应对《绿政》对中欧贸易的冲击

《绿政》对中国对欧贸易乃至对外贸易的冲击不容忽视,必须深入研究并尽快制定应对之策。一是及时关注欧盟的碳边境调节税和进口食品环境标准、可持续化学品审查、绿色供应链审查等非关税贸易壁垒的动态,定量评估其对中欧贸易的影响,及时开展中欧贸易政策对话。二是加快健全中国碳排放交易体系,尽快出台钢铁等可能被征收碳边境调节税的行业交易细则,探索与国际碳市场的联通机制,研判开征碳税的可行性及影响。三是加快推进中国化工行业的绿色转型,建立健全化学品健康影响评估和标准体系,加强中欧在可持续化学品审查方面的交流和合作。四是高度重视产品污染足迹核算和绿色供应链审查,积极应对可能的非关税绿色贸易壁垒带来的影响。

(三)鼓励和帮助新能源企业“走出去”

一是抓住欧盟大力发展清洁能源这一战略机遇,积极引导和鼓励中国新能源企业,特别是民营新能源企业进入欧洲市场。二是建立国家新能源企业“走出去”政策支持体系,建立国际新能源法规、技术标准、项目招标等信息共享平台,加强对新能源企业走出去的融资支持,提高企业应对汇率风险、市场风险等各类风险的能力。三是积极参与新能源国际标准制定,重点推动风电、光伏产品检测认证的国际合作和互认机制,加快关键技术标准研制,提高参与制定国际标准的能力。

(四)加强中欧绿色技术和数字经济领域合作

一是加强与欧盟能源供应保障的合作,在清洁氢能、燃料电池和其他替代燃料、储能以及碳捕集、封存和利用、突破性清洁钢技术等关键商用技术领域,加强合作研究。二是加快建立中欧数字伙伴关系,在5G、人工智能、大数据、物联网等数字化关键领域加强合作。三是提高中欧绿色发展政策、数字政策等的协同性,加强中欧市场监管、标准制定、数字经济框架设计等领域的对话,着力解决中国数据安全、市场监管、区域发展不平衡等问题。

(五)携手欧盟推动建立全球可持续金融体系

可持续金融体系是近年国际金融体制改革的方向和趋势。欧盟已经推出《可持续金融分类方案》《绿色债券标准》等规则性文件,中国也在借助“一带一路”倡议推动绿色金融标准体系走向国际。因此,中国应携手欧盟推动建立全球可持续金融体系,提高中国在制定国际金融规则领域的影响力。首先,建立中欧绿色金融标准互认机制,逐步完善可持续金融分类、绿色债券、绿色信贷等的标准体系,重点解决“绿色”内涵、资金使用等的互认问题。其次,对标欧盟《非财务报告指令》,加强中国企业气候和环境信息披露体系建设,完善中国环境、社会等信息公开机制。第三,探索将气候与环境风险纳入中国金融监管体系,加强中欧双方在绿色资产适用性评估等领域的合作。

 

本文转自“中国经济报告”微信公众号(6月23日发表,作者:俞敏、李佐军、高世楫,分别为国务院发展研究中心资源与环境政策研究所助理研究员、副所长、所长。来源:“中国经济报告”微信公众号)